Autor: lariresilio

Parte II: Evento com Potencial Danoso

Evento com potencial danoso (hazard), como vimos no artigo anterior, é o fenômeno, substância, atividade humana ou condição que pode causar perda de vida, lesão ou outros impactos à saúde, dano à propriedade, perda de subsistência ou serviços, disrupção social e econômica, ou dano ambiental. [1] 

Um dos principais desafios conceituais deste artigo é encontrar o melhor termo ou expressão em português para se referir a hazard – que, por si só, é um conceito largamente discutido em outros países e idiomas, dentro e fora das ciências sociais. Embora hazard seja frequentemente traduzido como perigo ou ameaça (por exemplo, em publicações da CEPED [2] e CEMADEN [3]), ambas as palavras são polissêmicas e nem todas as disciplinas as utilizam como sinônimos. Por esses motivos, traduzimos hazard aqui como “evento com potencial danoso” (EPD), em que “evento” se refere à configuração de fenômeno, substância, atividade humana ou condição que podem causar dano a alguém, em determinado tempo e espaço. Limitaremos o debate sobre o desafio da tradução aqui, uma vez que não é o nosso foco atual.

Dada a sua diversidade e complexidade no mundo moderno, os EPDs já passaram por diversas categorizações, sendo a mais básica e simples delas a divisão entre natural (ou físico, que se relaciona predominantemente a processos naturais) e tecnológico (que se relaciona a impactos induzidos ou criados pela ação humana).

Contudo, outras subdivisões, mais detalhadas, são possíveis, como a apresentada pelo site PreventionWeb: [4] 

– Hazard biológico, de origem orgânica ou transmitidos por vetores biológicos, incluindo microorganismos patogênicos, toxinas e substâncias bioativas (ex.: epidemias e pandemias).
– Hazard ambiental, que podem incluir os hazards químicos, naturais ou biológicos, causados pela degradação ambiental (ex.: poluição da água e solo).
– Hazard geológicos ou geofísicos, originados dos processos internos do planeta (ex.: terremotos e erupções vulcânicas).
– Hazard hidrometeorológico, de origem atmosférica, hidrológica ou oceanográfica (ex.: enchentes, secas e ondas de calor).
– Hazard tecnológico, originado de condições industriais ou tecnológicas, procedimentos perigosos, falhas na infraestrutura ou atividades humanas específicas (ex.: resíduos tóxicos, acidentes de transporte e incêndios).

Outra subdivisão proposta é a da própria UNISDR, fonte do conceito de hazard utilizado por nós neste site. [1] Similar à proposta anteriormente, as categorias da UNISDR também são divididas em hazard biológico, geológico, hidrometeorológico e tecnológico, mas excluída a categoria de hazard ambiental e incluídas as categorias de:

– Hazard natural, decorrente de processos ou fenômenos naturais (ex.: chuva).
– Hazard sócio-natural, relacionado a uma maior frequência ou impacto dos processos e fenômenos naturais em determinadas áreas, como resultado da interação de tais processos com a superexploração e degradação do solo e recursos naturais (ex.: a chuva é um hazard natural, mas a ocupação irregular do solo provoca alagamento, deslizamento de terra etc.).

Um dos principais desafios na gestão de desastres é o fato de que os EPDs ocorrem em diferentes escalas de intensidade, tempo e espaço. Isso significa que tais eventos estão irregularmente distribuídos e, portanto, o risco também está distribuído de maneira desigual em diferentes porções do mundo. Dessa forma, além de possuírem diferentes capacidades para gerir risco de desastres, países, regiões e comunidades estão inseridos em diferentes contextos e condições, de modo que estratégias de adaptação e resiliência devem ser consideradas caso a caso.

Outro desafio relacionado à gestão de desastres é que os EPDs podem acontecer em sequência (chamado efeito dominó ou efeito cascada): um evento funciona como gatilho para outro evento. Um dos exemplos mais conhecidos é a tragédia causada pelo tsunami e pelo grande terremoto de Tohoku (também chamado grande terremoto de Sendai), que desencadeou no desastre nuclear da usina de Fukushima Daiichi, em 2011. [4] Futuramente, discutiremos como esse desafio se relaciona ao debate de sociedade de risco.

Adicionalmente, as cidades também enfrentam o desafio de prever o momento e intensidade exatos de um EPD, então os gestores públicos precisam lidar com as incertezas da gestão de riscos de desastres. Contudo, considerando os cenários mais comuns e o histórico de EPDs de cada região, é possível definir medidas preventivas para acentuar os impactos de tais eventos. Alguns exemplos incluem:

– Planejamento urbano, para que os sistemas humanos estejam em harmonia com os sistemas ecológicos da região (rios, áreas verdes etc.).
– Planejamento do solo com inclusão social e política de moradia, de modo que os assentamentos urbanos sejam construídos em áreas menos vulneráveis a EPDs.
– Incentivo à construção de laços interpessoais e coesão social dentro das comunidades, para que a resposta aos EPDs seja mais eficiente e solidária.
– Definição de medidas de mitigação e adaptação para diminuir o risco climático.
– Desenvolvimento de estratégias de conscientização pública e comunicação de risco, visando uma comunicação mais transparente e informativa entre o poder público e a sociedade.
– Realização de pesquisas locais e regionais em EPDs, bem como coleta de dados quantitativos e qualitativos para elaboração de estratégias e políticas públicas sob medida para cada área.
– Criação de Sistemas de Alerta Antecipada ou Sistemas de Alerta Precoce (early warning systems – EWS), que incluem, mas não se limitam a, estratégias para detectar, monitorar e prever EPDs; analisar riscos do EPD em questão; disseminar avisos; e ativar preparações de emergência e planos de resposta.

Conforme foi mencionado no primeiro artigo desta série, a mera ocorrência do evento com potencial danoso não configura o desastre. Este posicionamento vem de uma tradição de pesquisa que supera a visão tradicional de hazards como processos originários de forças externas, para uma visão que entende os hazards como uma interação entre processos naturais e humanos. [5] O EPD sozinho não configura o risco, e é por isso que hesitamos em chamar os hazards de perigo ou ameaça (mas a discussão, como dissemos inicialmente, segue aberta).

Os próximos artigos, como prometido, irão discutir exposição e vulnerabilidade, os outros componentes que, ao lado do EPD, constituem o risco. Insistimos que tais bases conceituais são fundamentais para aprofundar o debate de cidades resilientes, já que precisamos compreender as forças e fraquezas do meio urbano e seus sistemas para melhor desenhar estratégias que o tornem mais sustentáveis.

[1] United Nations International Strategy for Disaster Reduction (2009). UNISDR Terminology on Disaster Risk Reduction. Conferir: https://www.preventionweb.net/files/7817_UNISDRTerminologyEnglish.pdf 

[2] CEPED (2009). Manual: gerenciamento de desastres. https://www.ceped.ufsc.br/wp-content/uploads/2014/09/Manual-de-Gerenciamento-de-Desastres.pdf

[3] Rachel Trajber, Débora Olivato e Victor Marchezine (2017). Conceitos e termos para gestão de riscos de desastres na educação. Conferir: http://educacao.cemaden.gov.br/medialibrary_publication_attachment?key=EDtGLgxTQiYlb8yFZUCUND1dSaw=

[4] https://www.preventionweb.net/disaster-risk/risk/hazard/

[5] Victor Marchezini (2018). As ciências sociais nos desastres: um campo de pesquisa em construção. Conferir: https://www.researchgate.net/publication/323075415_As_ciencias_sociais_nos_desastres_um_campo_de_pesquisa_em_construcao 

Parte I: Risco

Às vezes nos referimos a risco quando discutimos a probabilidade de determinado evento acontecer ou não. Por exemplo, qual o risco de queda se eu correr num pátio molhado? Contudo, em matéria de resiliência ou desastre, risco aborda não apenas a probabilidade do dano ocorrer, mas qual o impacto decorrente de determinado evento. Ou seja, se eu cair no pátio molhado, vou derrubar e quebrar meu celular? Minhas roupas vão se molhar? Vou machucar as pernas?

Nesta disciplina, risco pode ser entendido como o potencial de perda de vida, lesão, destruição ou dano a propriedades que pode acontecer em certo sistema, sociedade ou comunidade, em determinado período de tempo. [1] Também chamado de risco de desastre, refere-se ao resultado da combinação e interação de três elementos: evento com potencial danoso (hazard), exposição e vulnerabilidade.

A Estratégia Internacional de Redução de Desastres da ONU (UNSIDR) define estes três elementos que compõem o risco da seguinte maneira [2]:

– Evento com potencial danoso: fenômeno, substância, atividade humana ou condição que pode causar perda de vida, lesão ou outros impactos à saúde, dano à propriedade, perda de subsistência ou serviços, disrupção social e econômica, ou dano ambiental.
– Exposição: presença de pessoas, propriedades, sistemas ou elementos em zonas de evento com potencial danoso e, portanto, sujeitas a potenciais perdas.
– Vulnerabilidade: características e circunstâncias de uma comunidade, sistema ou patrimônio que a/o torna mais suscetível aos efeitos danosos do evento.

Em resumo, risco é o resultado da ocorrência de um evento com potencial danoso, onde haja exposição, em área ou contexto de vulnerabilidade. Esses três componentes também são utilizados para avaliação de risco, tema que será abordado em artigos futuros.

Como resultado da dinâmica e complexa relação entre esses três componentes, diferentes países, comunidades e sistemas contam com diferentes níveis de exposição e vulnerabilidade aos eventos com potencial danoso. Isso significa que existe uma distribuição desigual do risco pelo planeta. Determinadas áreas podem estar expostas a frequentes eventos com potencial danoso, mas possuem estratégias, tecnologias e práticas de adaptação e resiliência, de modo que o risco se torna baixo. Por outro lado, certas regiões podem estar expostas a eventos menos frequentes, mas uma maior vulnerabilidade faz com que o risco se torne alto.

É importante compreender, então, que a mera ocorrência do evento com potencial danoso não configura o desastre. Isso significa que, para reduzir o risco, a gestão pública deve se preocupar não apenas com a prevenção e preparação para eventos com potencial danoso (não se deixando de lado o desafio que é prever com precisão o momento de ocorrência ou intensidade de tais eventos), mas também com a redução da exposição e vulnerabilidade. Quanto maior a exposição e a vulnerabilidade, mais severos os danos causados pelo evento.

Exposição e vulnerabilidade variam em tempo e espaço, dependendo de fatores econômicos, sociais, geográficos, demográficos, culturais, institucionais, governamentais e ambientais. Relevante ressaltar que sistemas mais vulneráveis e expostos, em geral, são aqueles associados a má gestão ambiental, mudanças demográficas, urbanização rápida ou mal planejada em áreas de perigo, governança falha ou escassez de meios de subsistência para as populações mais pobres. [3]

A redução do risco, portanto, está estreitamente ligada à capacidade do sistema resistir, absorver, acomodar e se recuperar de eventuais danos, de modo que o risco também se torna uma medida de resiliência urbana. [4] Um contexto de alto risco ameaça a manutenção dos serviços e atividades básicas de um sistema, de modo que cabe à gestão urbana incorporar estratégias para redução do risco nas cidades (que, como veremos futuramente, se localizam principalmente no elemento de vulnerabilidade). 

Um sistema capaz de gerir risco, preparando-se para impacto (inclusive surpresa), respondendo e se recuperando eficientemente, tem maior probabilidade de se tornar mais resiliente a choques e estresses. [5] Dada a relevância deste tópico, este é o primeiro artigo de uma série de quatro artigos. As próximas publicações pretendem a discutir com mais profundidade cada um dos componente do risco (evento com potencial danoso, exposição e vulnerabilidade), uma vez que se tornam importantes conceitos a serem endereçados pela gestão pública para construção de cidades resilientes.

[1] United Nations Office for Disaster Risk Reduction (UNDRR). Disaster risk. Conferir: https://www.undrr.org/terminology/disaster-risk 

[2] United Nations International Strategy for Disaster Reduction (2009). UNISDR Terminology on Disaster Risk Reduction. Conferir: https://www.preventionweb.net/files/7817_UNISDRTerminologyEnglish.pdf 

[3] Cardona, O.D., M.K. van Aalst, J. Birkmann, M. Fordham, G. McGregor, R. Perez, R.S. Pulwarty, E.L.F. Schipper, and B.T. Sinh (2012): Determinants of risk: exposure and vulnerability. Conferir: https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/2018/03/SREX-Chap2_FINAL-1.pdf 

[4] Prevention Web. Disaster Risk. Conferir: https://www.preventionweb.net/disaster-risk/risk/disaster-risk/ 

[5] Tom Mitchell and Katie Harris (2012). Resilience: A risk management approach. Conferir: https://www.odi.org/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-files/7552.pdf 

O prezado leitor certamente já ouviu ou utilizou a palavra resiliência em diversos contextos ou campos de especialização. Casualmente, chamamos de “resilientes” as pessoas que apresentam facilidade de reagir a transformações causadas no seu ambiente, de se ajustar às adversidades da vida ou ainda de resistir à determinada situação que tenha escapado de sua zona de conforto ou conhecimento.

A etimologia da palavra resiliência encontra-se no latim, com a conjugação da partícula “re”, indicando retrocesso, e do verbo “salio”, que significa pular. Resiliência, assim, literalmente significaria o ato de saltar para trás.

A definição de resiliência possui uma longa história no campo da engenharia, geralmente relacionada à noção de equilíbrio ou estabilidade, isto é, à capacidade de um sistema de retornar ao estado anterior à disrupção. Revolucionando esse conceito, em 1973, a publicação do artigo Resilience and stability of ecological systems, de C.S. Holling, marca o início da teoria de resiliência moderna, no contexto da disciplina de ecologia. Holling discute resiliência como a capacidade de um sistema ecológico continuar funcionando e persistir, o que não necessariamente envolve permanecer o mesmo. [1]

Dessa forma, inspirada pelo conceito trazido pela ecologia, a resiliência urbana vai muito além da noção de resistência, flexibilidade ou retorno à condição de origem. O meio urbano resiliente não se limita a retornar ao estado imediatamente anterior a um evento transformador, mas procura também aprimorar seus sistemas e torná-los mais sustentáveis.

Conforme descrito por uma das principais referências globais para o tema, a Estratégia Internacional de Redução de Desastres da ONU (UNSIDR) descreve resiliência como a habilidade de um sistema, comunidade ou sociedade, expostos a um evento danoso, de resistir, absorver, acomodar, adaptar-se, transformar e se recuperar de maneira eficiente e rápida, incluindo a preservação e restauração de suas funções e estruturas básicas essenciais. [2] 

De maneira um pouco mais enxuta, mas igualmente relevante, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OECD) considera resiliência como a capacidade das cidades de absorverem, recuperarem-se e se prepararem para futuros choques. [3] Trata-se, portanto, de um conceito que traz, de maneira explícita que o anterior, a fundamentalidade do ato de prevenção.

A ONU HABITAT, por sua vez, refere-se à cidade resiliente como aquela que avalia, planeja e age para se preparar e responder a eventos danosos, esperados ou não, buscando a manutenção da continuidade dos sistemas para proteção da vida das pessoas, para assegurar ganhos promovidos pelo desenvolvimento e para acelerar transformações sustentáveis. [4] Interessante notar aqui dois pontos. Primeiro, as cidades resilientes devem se preparar para quaisquer eventos, sejam eles rotineiros ou não, o que traz uma grande incerteza ao gestor público; futuramente, discutiremos as diferenças entre risco, vulnerabilidade e exposição. Segundo, o objetivo principal da cidade resiliente não é manter as estruturas como um fim em si mesmo, mas garantir que a gestão urbana caminhe para direções cada vez mais sustentáveis, visando a proteção da dignidade humana.

Quando pensamos em uma estrutura complexa, formada por diversas redes e conexões, como é o caso dos meios urbanos, desenvolver resiliência requer um esforço de múltiplas dimensões, com o envolvimento de múltiplos atores. Embora passível de discussões mais profundas, especialmente em diferentes disciplinas, deixamos aqui nossa contribuição e entendimento:

Resiliência urbana é a capacidade dos meios urbanos de, através de medidas preventivas e de gestão urbana adequada, resistir, responder e se recuperar de um evento danoso, previsto ou não, de maneira rápida e eficiente, de modo que seus sistemas básicos possam continuar em funcionamento.

Nas próximas semanas, serão publicados artigos essencialmente conceituais, como é o caso do conceito e classificação de desastres; definição de risco, vulnerabilidade e exposição; e reflexão a respeito de sociedade de risco. Esses artigos servirão de base para discussões mais aprofundadas e complexas, de modo que não deixem de acompanhar nossas atualizações e confiram as referências utilizadas para esta publicação!

[1] Sara Meerow, Joshua Peter Newell e Melissa Stults (2016). Defining urban resilience: A review. Conferir: https://www.researchgate.net/publication/288932192_Defining_urban_resilience_A_review 

[2] United Nations International Strategy for Disaster Reduction (2009). UNISDR Terminology on Disaster Risk Reduction. Conferir: https://www.preventionweb.net/files/7817_UNISDRTerminologyEnglish.pdf 

[3] Organisation for Economic Co-operation and Development. Resilient Cities. https://www.oecd.org/regional/resilient-cities.htm#:~:text=Resilient%20cities%20are%20cities%20that,cities%20can%20increase%20their%20resilience.

[4] UN HABITAT. Resilience. Conferir: https://unhabitat.org/resilience

Cidades resilientes são assim chamadas quando, da ocorrência de um evento com potencial danoso, são capazes de resistir, absorver, acomodar, responder e, finalmente, se adaptar e se recuperar dos danos causados.

O principal objetivo das cidades resilientes é, uma vez expostas ao perigo, coordenar suas estruturas para minimizar sua vulnerabilidade e melhorar sua capacidade de resposta aos impactos causados, para que o funcionamento de seus sistemas e serviços essenciais não sejam interrompidos ou possam ser recuperados de maneira rápida e eficiente.

O conceito de resiliência no meio urbano não se limita à capacidade de resposta em caso de desastres geofísicos, podendo também estar associado a desastres biológicos, climatológicos, hidrológicos e meteorológicos. Enfrentamos hoje uma série de desafios que arriscam a vida e saúde das populações urbanas, tais como a pandemia causada pelo novo coronavírus e eventos extremos intensificados pelas mudanças climáticas. É fundamental que os diversos setores da sociedade canalizem esforços para diminuir o impacto desses desastres, especialmente em áreas densamente povoadas e desigualmente ocupadas, como é o caso dos meios urbanos. 

Visando contribuir para o debate de cidades resilientes, a Estação Resiliência irá disponibilizar conteúdos sobre governança e políticas públicas para o desenvolvimento de meios urbanos mais sustentáveis. Serão publicados artigos, estudos de casos passados, exemplos de boas experiências, dicas culturais, eventos, entre outros conteúdos informativos sobre o tema.

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