Estudo de caso: 10 anos do desastre de Fukushima (Parte I)

Ficha técnica:
– Desastre: Triplo desastre em Fukushima;
– Lugar: Região de Tohoku, principalmente o litoral nordeste (Japão);
– Data: 11 de março de 2011;
– Descrição: Um terremoto e um tsunami provocaram danos à usina nuclear Fukushima Daiichi, causando o derretimento de três reatores nucleares e explosão de hidrogênio, liberando material radioativo;
– Vítimas: Mais de 15.000 mortes, mais de 6.000 feridos, mais de 2.000 pessoas desaparecidas e por volta de 470.000 pessoas evacuadas;
– Custo: Mais de ¥20 trilhões (aproximadamente R$ 1 trilhão).

Localizado no Círculo de Fogo do Pacífico, uma das áreas de maior instabilidade geológica do planeta, o Japão é um altamente exposto a eventos decorrentes de abalos sísmicos (terremotos e tsunamis). Embora tal exposição tenha incentivado estratégias para gestão de desastres, como conscientização da sociedade, legislação específica e tecnologias resilientes, o país sofreu há dez anos um dos maiores desastres nucleares do mundo. O desastre foi um encadeamento de três eventos em cascata: um terremoto de magnitude 9 (também chamado o grande terremoto de Tohoku ou de Sendai), seguido de um tsunami (cujas ondas alcançaram 15 metros e cobriram uma área de 561 km2 de terra), seguido do desastre nuclear de Fukushima Daiichi.

O desastre na usina se iniciou com a perda de energia em decorrência do terremoto. O consequente desligamento dos sistemas de resfriamento acarretou na diminuição dos níveis de água dos reatores, expondo os núcleos e acarretando no derretimento dos reatores das unidades 1, 2 e 3. Em decorrência desse derretimento, o zircônio nos tubos de revestimento do combustível reagiu com a água e produzindo uma grande quantidade de hidrogênio. O hidrogênio, por sua vez, altamente inflamável, combinado com materiais radioativos voláteis, vazou dos vasos de contenção para os reatores, resultando em explosões de hidrogênio nas unidades 1, 3 e 4. 

Dessa forma, uma das primeiras consequências desse desastre, especialmente relacionada à liberação de material radioativo, foi uma grande exposição dos trabalhadores à radiação, bem como contaminação da atmosfera, das águas (oceânicas e potáveis) e do solo. [1] A contaminação de ar, água e terra impreterivelmente se estendeu para os alimentos, causando uma dramática situação de insegurança alimentar.

Outro resultado dramático do desastre foi a enorme perda de vidas humanas. Com algumas variações entre relatórios, o desastre de Fukushima contabilizou mais de 15.000 mortes (diretamente atribuídas ao terremoto e ao tsunami ou decorrentes do processo ou das dificuldades da evacuação, já que apenas uma morte foi atribuída à alta exposição à radiação), mais de 6.000 feridos, mais de 2.000 pessoas desaparecidas e por volta de 470.000 pessoas evacuadas. O desastre foi ainda um intenso fator de pressão psicológica sobre as vítimas, intensificando cenários de medo, estresse, ansiedade, depressão, fadiga e outros fatores que aumentaram a vulnerabilidade dos grupos evacuados. [2]

Quanto ao custo financeiro do desastre, embora os valores totais relativos ao dano causado sejam desconhecidos, foi estimado que o procedimento de descontaminação chegaria a ¥20 trilhões; ¥2.6 trilhões para danos causado por perda de valor da propriedade ou por desinformação; e acima de ¥1 trilhão para compensação por despesas com evacuação, dano emocional, entre outras. Além disso, o Japão sofreu significativos impactos em diversos setores da sua indústria. Após o acidente, diversos países barraram a entrada de produtos alimentícios exportados pelo Japão (principalmente de produtos marinhos e comida para bebês) ou demandaram certificações de inspeção de radiação (inclusive para aparelhos eletrônicos e automóveis). O desastre também resultou na queda de 27,8% no número de turistas de 2010 para 2011. [1]

Num país já traumatizado pelas duas bombas nucleares que atingiram o território ao fim da Segunda Guerra Mundial, o desastre de Fukushima criou um ambiente de enorme oposição pública contra o uso de energia nuclear. Logo após o desastre, todas as usinas do país foram interrompidas por 14 meses, e mesmo hoje a maioria continua desativada. O subsequente aumento na importação de combustíveis fósseis também provocou alta no preço da eletricidade de até 38% em algumas regiões, o que acarretou na redução do consumo de energia. Pessoas que dependiam da energia para sustentar os sistemas de aquecimento ficaram mais vulneráveis e o número de mortes relacionadas à exposição ao frio cresceu, embora o número de vítimas não tenha sido estimado. [3]

No Japão, mesmo após a reativação de algumas usinas, a energia fornecida por usinas nucleares reduziu de 30% para 7,5%. Outros países acompanharam essa tendência. Hoje, apenas 6 das 17 usinas alemãs estão operando, mas a previsão é o fechamento das 6 remanescentes até 2022. [4] Na Itália, três meses após o acidente de Fukushima, um referendo decidiu em massa por não relançar a indústria nuclear italiana. A Bélgica, por sua vez, aprovou uma lei pelo abandono progressivo da energia nuclear até 2025. [5]

Adicionalmente, a enorme rejeição à energia nuclear após o desastre se estendeu para o público internacional, o que contribuiu para promover a reputação das energias renováveis, já com uma tendência crescente devido à queda nos custos de geração de eletricidade por meio das tecnologias solar e eólica. [6] Fukushima hoje tem como objetivo se tornar uma referência em geração de energia renovável, tendo se tornado a maior geradora de energia solar em escala comercial do Japão, além de sede de uma das maiores usinas de hidrogênio do mundo. [4] 

Outro impacto do desastre foi uma maior demanda por reforçar a importância de padrões de segurança nacionais e internacionais, bem como orientações para promover maior segurança na produção de energia nuclear. Ao redor do mundo, alguns padrões foram atualizados, como é o caso do padrão de design para segurança da International Atomic Energy Agency (IAEA), que adicionou requisitos para maior proteção em caso de desastres, além de avaliações e testes de segurança. [7] 

No entanto, embora no mundo todo, desde 2010, a geração de energia por usinas nucleares tenha reduzido de 12,8% para 10% [6], a geração de energia por usinas nucleares em 2021 é de 2.750 TWh, número um pouco superior aos 2.720 TWh produzidos em 2010. [4] Há alguns motivos pelos quais diversos países ainda optam pela energia nuclear. Além da vantagem de gerar uma enorme quantidade de energia a partir de uma pequena quantidade de urânio, países fornecedores de urânio, como Austrália e Canadá, são politicamente estáveis e, portanto, uma fonte estável de fornecimento. Contudo, embora apresente baixas taxas de emissão de CO2, os danos ao meio ambiente são muito dramáticos, tanto pelos efeitos decorrentes de acidentes nucleares quanto pela dificuldade inerente ao manejo de lixo nuclear. [1]

Os resultados de um desastre de dimensões tão extensas são complexos: os impactos diretos desdobram-se em impactos indiretos; os prejuízos de um setor afeta outros setores; e as disrupções nos sistemas ambientais afeta também os sistemas sociais, políticos e econômicos, e vice-versa. Os efeitos aqui mencionados são um recorte, de modo que não estão excluídas outras perdas sofridas pela sociedade japonesa (e que ainda hoje ecoam no país). Na segunda parte deste estudo, focaremos nas informações e detalhes a respeito das respostas adotadas pelo governo, bem como nas lições aprendidas com o triplo desastre de Fukushima.

[1] The Sasakawa Peace Foundation (2012). The Fukushima Nuclear Accident and Crisis Management: Lessons for Japan-US Alliance Cooperation. Conferir: https://www.spf.org/en/_jpus_media/img/investigation/book_fukushima.pdf 

[2] https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/2015_fukushima_report.pdf 

[3] https://www.bbc.com/portuguese/internacional-50494512 

[4] https://climainfo.org.br/2021/03/11/dez-anos-depois-de-desastre-de-fukushima-energia-nuclear-ganha-sobrevida/

[5] http://g1.globo.com/economia/noticia/2012/09/paises-que-abandonam-a-energia-nuclear-a-mantem-ou-a-desejam.html

[6] https://brasil.elpais.com/internacional/2021-03-10/10-anos-de-fukushima-golpe-na-reputacao-de-uma-energia-em-retrocesso.html

[7] https://www.preventionweb.net/news/view/76527 

O conceito de risco: evento com potencial danoso, exposição e vulnerabilidade

Parque da Independência – São Paulo, SP (acervo próprio)

Parte IV: Vulnerabilidade

Vulnerabilidade se refere às características e circunstâncias de uma comunidade, sistema ou patrimônio que a/o torna mais suscetível aos efeitos danosos do evento. [1] A noção de vulnerabilidade é frequentemente utilizada tanto na disciplina de gestão de desastres quanto no contexto de adaptação para mudanças climáticas. Neste artigo, para seguir o recorte das demais publicações desta série, iremos focar em vulnerabilidade aplicada aos desastres.

A vulnerabilidade pode ser referida como a dimensão humana dos desastres, sendo resultado de uma combinação dos elementos econômicos, sociais, culturais, institucionais, políticos e psicológicos que compõem a vida de uma pessoa e do ambiente em que ela está inserida [2]. Assim, vulnerabilidade é o elemento mais estratégico a ser endereçado pelas políticas públicas para gestão de desastres e para desenvolvimento de sociedades resilientes. Isso porque, comparada aos outros elementos que compõem o risco (evento com potencial danoso e exposição), vulnerabilidade é o quesito que está mais próximo do alcance do gestor público, já que é resultado das estruturas criadas pelo homem.

Embora inicialmente a vulnerabilidade fosse visualizada no estudo de desastres como um elemento relacionado à resistência física das estruturas de engenharia, o conceito passou também a ser relacionado com processos sociais e ecológicos. Conforme descreve Victor Marchezini, apenas a partir de 1970 o desastre começa a ser observado como expressão social da vulnerabilidade e, a partir de 1980, a vulnerabilidade passa a ser considerada como “resultado de processos sociais que criam condições inseguras”. [3] Esta percepção da vulnerabilidade é bastante relevante para o modo que compreendemos os desastres, pois não os reconhece como um acontecimento natural, mas sim como consequência da interação de sistemas humanos e ecológicos.

Dessa forma, as causas da vulnerabilidade podem estar associadas tanto a estruturas socioeconômicas (por exemplo, distribuição de poder e renda, aspectos históricos e culturais, e falta de acesso a serviços públicos básicos e a infraestruturas) quanto a pressões dinâmicas que criam ou modificam essas condições de insegurança (como urbanização, alterações nos sistemas ecológicos e crises políticas). [3] Especialmente no caso das cidades, o crescimento populacional acelerado, o desenvolvimento espacial mal planejado, as desigualdades socioeconômicas e a má gestão ambiental são alguns dos vetores que intensificam a vulnerabilidade dos meios urbanos.

Há ao menos duas características que são atribuídas à vulnerabilidade no contexto gestão de desastres: susceptibilidade e falta de resiliência. Susceptibilidade refere-se à predisposição física de pessoas, estruturas e ambientes de serem afetados pelo evento com potencial danoso. Falta de resiliência, por sua vez, refere-se a limitações no acesso e mobilização de recursos que interferem na capacidade de antecipar, absorver e responder aos impactos do evento (sejam esses impactos sociais, ecológicos, econômicos ou institucionais). [4] Uma comunidade instalada próxima ao leito de um rio é mais suscetível aos danos consequentes do período de cheia; contudo, construções elevadas, paredes para contenção de alagamentos, estruturas flutuantes e outras tecnologias tornam a comunidade mais resiliente e menos vulnerável.

Uma vez que a vulnerabilidade está associada a falhas sistêmicas, estruturais e complexas, o desafio primordial do gestor público é estabelecer políticas profundas, em diversos setores, associando múltiplos atores e estratégias, que podem exigir um esforço custoso e longo, mas fundamental. Além disso, sendo a vulnerabilidade dinâmica e sujeita às mudanças nos sistemas, outro desafio é que as estratégias acompanhem essas mudanças, que podem ser alterações nos padrões demográficos, nas condições socioeconômicas, nas estruturas físicas e ecológicas disponíveis, no contexto político e institucional, dentre outras.

Tais desafios exigem políticas públicas contínuas, consistentes e multisetoriais, comunicando estratégias de governança, socioeconômicas e ambientais. Utilizando como referência as duas características da vulnerabilidade mencionadas acima, para definir ações que podem diminuir a vulnerabilidade de cidades (e, consequentemente, para diminuir o risco a desastres), é fundamental que o gestor público busque a redução da susceptibilidade dos sistemas e o desenvolvimento da resiliência urbana. Além das ações já mencionadas em artigos anteriores, a administração deve incluir ainda (mas não apenas):

– Políticas de governança, incluindo o estabelecimento de centros de pesquisa e informação, bem como de secretarias especializadas.

– Políticas para redução das desigualdades (sejam elas econômicas, de gênero, etnia etc.), tais como programas de educação e treinamento, de auxílio e distribuição de renda, de criação de emprego, entre outros.

– Políticas de requalificação e revitalização dos espaços urbanos, com maior acesso a tecnologias resilientes e inclusão das comunidades nos processos decisórios.

A vulnerabilidade é um tema que voltará a ser abordado em outras publicações deste plataforma, uma vez que está no cerne das estratégias para redução do risco de desastres, bem como para as ações de adaptação às mudanças climáticas. Este foi o último artigo da série “Conceito de risco”. Esperamos que os textos tenham oferecido uma base clara e coesa de como os desastres não são naturais, mas resultado de falhas no desenvolvimento.

[1] United Nations International Strategy for Disaster Reduction (2009). UNISDR Terminology on Disaster Risk Reduction. Conferir: https://www.preventionweb.net/files/7817_UNISDRTerminologyEnglish.pdf

[2] Prevention Web. Vulnerability. Conferir: https://www.preventionweb.net/disaster-risk/risk/vulnerability/

[3] Victor Marchezini (2018). As ciências sociais nos desastres: um campo de pesquisa em construção. Conferir: https://www.researchgate.net/publication/323075415_As_ciencias_sociais_nos_desastres_um_campo_de_pesquisa_em_construcao

[4] Cardona, O.D., M.K. van Aalst, J. Birkmann, M. Fordham, G. McGregor, R. Perez, R.S. Pulwarty, E.L.F. Schipper, and B.T. Sinh (2012): Determinants of risk: exposure and vulnerability. Conferir: https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/2018/03/SREX-Chap2_FINAL-1.pdf

O conceito de risco: evento com potencial danoso, exposição e vulnerabilidade

Parque Ecológico do Rio Tietê – São Paulo, SP (acervo próprio)

Parte III: Exposição

Exposição, como vimos no primeiro artigo desta série, refere-se à presença de pessoas, propriedades, sistemas ou outros elementos em zonas de evento com potencial danoso e, portanto, sujeitas a potenciais perdas. [1]

Embora a exposição esteja diretamente ligada a determinado espaço (ou seja, às “zonas de evento com potencial danoso”), ela também é definida por fatores majoritariamente demográficos e socioeconômicos, tais como crescimento populacional, migração, urbanização e desenvolvimento econômico. [2] 

Assim, esta é uma questão particularmente sensível nas cidades, onde a população tende a ocupar o território de maneira concentrada, frequentemente sem planejamento público, de modo que o risco e propensão aos desastres se torna ainda maior. Um terremoto de larga escala numa região de baixa ocupação, por exemplo, fará menos vítimas do que numa região densamente povoada e edificada.

Além disso, a exposição nos centros urbanos também se agrava no contexto de desigualdades sociais, em que os grupos socioeconomicamente favorecidos tendem a ocupar áreas valorizadas, mais adaptadas e menos vulneráveis, enquanto os grupos marginalizados ocupam áreas de menor segurança, maior exposição e, portanto, maior risco.

Esta pergunta pode cruzar o pensamento de muitos leitores: se podemos utilizar experiências passadas, ferramentas, metodologias, dados e estudos de campo para determinar a segurança de determinada área, por que não simplesmente evitamos áreas propensas a danos e deslocamos comunidades para regiões menos expostas aos eventos com potencial danoso? Há ao menos duas dificuldades para essa solução que, à princípio, parece tão simples. 

Primeiro, é comum que áreas propensas a eventos danosos, como costas litorâneas, encostas vulcânicas e planícies alagadas, possam ser consideradas um atrativo para ocupações humanas, considerando os benefícios econômicos que podem ser extraídos da região. [2] Assim, a exposição não é consequência de uma decisão distraída e inconsequente, mas sim de uma ocupação baseada na necessidade, disponibilidade e oportunidade. 

Segundo, deslocar grupos quando já existe uma ocupação é uma tarefa delicada, lenta e, frequentemente, conflituosa. O gestor público precisa levar em consideração a identidade histórica, cultural e social da comunidade, em grande parte associada ao seu local de origem, bem como as necessidades e capacidades do local de destino – que, por sua vez, pode já estar ocupado por outras comunidades.

Outra questão que requer o olhar atento e cauteloso dos gestores públicos é que a exposição não permanece estática, já que as regiões não são imutáveis. Além disso, ainda que as mudanças no espaço normalmente requerem anos e anos de pequenos passos, a intervenção humana na natureza acelera essas alterações. Um dos fatores que podem agravar (e tendem a agravar) a exposição é a crise climática. O aumento da temperatura global, sentido localmente, não só agrava a frequência de eventos extremos, como secas, enchentes e tempestades, mas também contribui para o aumento do nível do mar, ameaça a biodiversidade e, consequentemente, afeta as atividades socioeconômicas das comunidades. [3]

Quando discutimos evento com potencial danoso, apresentamos algumas das dificuldades de reduzir ou evitar a ocorrência tais eventos, seja porque acontecem em diferentes escalas de intensidade, tempo e espaço, seja porque podem se desdobrar em cascata ou ainda porque frequentemente não podem ser previstos o momento e impacto exatos da ocorrência. Considerando que esses eventos frequentemente escapam do controle do gestor público, é imprescindível desenvolver complementarmente estratégias para reduzir também a exposição.

Sugere-se, primeiramente, para reduzir a exposição, que sejam desenvolvidas políticas de habitação, transporte, construção e ocupação do espaço urbano de modo que seja evitado o estabelecimento de estruturas em áreas altamente propensas a eventos com potencial danoso. No Brasil, as principais áreas de risco são as encostas, sujeitas a deslizamentos de terra, e as margens dos rios, sujeitas a inundações. [4]

Não sendo possível evitar tais ocupações, deve ser realizado um planejamento territorial para que a comunidade possa se estabelecer em determinada área sem estar tão vulnerável aos efeitos dela. Requalificação urbana para tornar as estruturas urbanas mais resilientes aos eventos com potencial danoso deve incluir, entre outras ações:

– Evitar a destruição da vegetação de encostas, promover o plantio de espécies de raízes compridas que ajudem a sustentar o solo, evitar amontoamento de resíduos que podem entupir a saída de água, desenvolver sistemas de drenagem com calhas e canaletas, entre outras medidas para reduzir o deslizamento de encostas.

– Aumentar as áreas verdes para melhorar a permeabilidade do solo, promover a limpeza regular dos bueiros e drenagem urbana, gerir os resíduos sólidos urbanos, desassorear os rios, garantir o tratamento de efluentes, entre outras alternativas que podem reduzir as inundações.

Em suma, havendo evento com potencial danoso, não se fala de risco se não houver exposição das comunidades a tal evento; e, se houver exposição mas a comunidade estiver adaptada a tais ocorrências, o risco se torna menor. Confiram, na próxima semana, o último artigo desta série, em que será discutido o conceito de vulnerabilidade, o terceiro e mais crítico dos elementos que compõem o risco.

[1] United Nations International Strategy for Disaster Reduction (2009). UNISDR Terminology on Disaster Risk Reduction. Conferir: https://www.preventionweb.net/files/7817_UNISDRTerminologyEnglish.pdf 

[2] Prevention Web. Exposure. Conferir: https://www.preventionweb.net/disaster-risk/risk/exposure/ 

[3] Smith, J. B.; Schellnhuber, H. J.; Mirza, M. M. Q. (2001). Vulnerability to Climate Change and Reasons for Concern: A Synthesis. Conferir: https://archive.ipcc.ch/ipccreports/tar/wg2/pdf/wg2TARchap19.pdf 

[4] UNICAMP. Mapeamento de áreas de risco. Conferir: https://www.unicamp.br/fea/ortega/temas530/ricardo.htm#:~:text=%C3%81reas%20de%20risco%20s%C3%A3o%20regi%C3%B5es,devido%20%C3%A0%20pr%C3%B3pria%20a%C3%A7%C3%A3o%20humana

Calendário de eventos (Mar. 2021)

ARISE Japan Public Symposium 2021: Creating disaster resilient communities by ‘going local’ in DRR02 de março de 2021https://www.preventionweb.net/events/view/75990?id=75990 
I Simposio Internacional de Direito Ambiental02-03 de março de 2021https://www.sympla.com.br/i-simposio-internacional-de-direito-ambiental——abdem-e-universidad-de-salamanca__1109879 
Virtual Regional Roundtables03-04 de março de 2021https://indico.un.org/event/1000089/ 
International Women’s Day: Women in leadership – achieving an equal future08 de março de 2021https://www.linkedin.com/events/internationalwomen-sday-womenin6764887052552044545/ 
Cidades e comunidades sustentáveis13 de março de 2021https://fjsp.org.br/agenda/palestra_cidades_comunidade_sustentaveis/?fbclid=IwAR2f7fH9TbZZDjjekKP5y8uADqLikEJ30_ONFkJ1lixOl_WNeJjaMY7wUf4 
Virtual conference on disaster risk reduction – civil engineering for a disaster resilient society19-21 de março de 2021https://vcdrr.nitk.ac.in/ 
Asia-Pacific Forum on Sustainable Development 2021 23-26 de março de 2021https://www.unescap.org/apfsd/8 
SDG Global Festival of Action25-26 de março de 2021https://globalfestivalofaction.org/ 

O conceito de risco: evento com potencial danoso, exposição e vulnerabilidade

Jardim Botânico – São Paulo, SP (acervo próprio)

Parte II: Evento com Potencial Danoso

Evento com potencial danoso (hazard), como vimos no artigo anterior, é o fenômeno, substância, atividade humana ou condição que pode causar perda de vida, lesão ou outros impactos à saúde, dano à propriedade, perda de subsistência ou serviços, disrupção social e econômica, ou dano ambiental. [1] 

Um dos principais desafios conceituais deste artigo é encontrar o melhor termo ou expressão em português para se referir a hazard – que, por si só, é um conceito largamente discutido em outros países e idiomas, dentro e fora das ciências sociais. Embora hazard seja frequentemente traduzido como perigo ou ameaça (por exemplo, em publicações da CEPED [2] e CEMADEN [3]), ambas as palavras são polissêmicas e nem todas as disciplinas as utilizam como sinônimos. Por esses motivos, traduzimos hazard aqui como “evento com potencial danoso” (EPD), em que “evento” se refere à configuração de fenômeno, substância, atividade humana ou condição que podem causar dano a alguém, em determinado tempo e espaço. Limitaremos o debate sobre o desafio da tradução aqui, uma vez que não é o nosso foco atual.

Dada a sua diversidade e complexidade no mundo moderno, os EPDs já passaram por diversas categorizações, sendo a mais básica e simples delas a divisão entre natural (ou físico, que se relaciona predominantemente a processos naturais) e tecnológico (que se relaciona a impactos induzidos ou criados pela ação humana).

Contudo, outras subdivisões, mais detalhadas, são possíveis, como a apresentada pelo site PreventionWeb: [4] 

– Hazard biológico, de origem orgânica ou transmitidos por vetores biológicos, incluindo microorganismos patogênicos, toxinas e substâncias bioativas (ex.: epidemias e pandemias).
– Hazard ambiental, que podem incluir os hazards químicos, naturais ou biológicos, causados pela degradação ambiental (ex.: poluição da água e solo).
– Hazard geológicos ou geofísicos, originados dos processos internos do planeta (ex.: terremotos e erupções vulcânicas).
– Hazard hidrometeorológico, de origem atmosférica, hidrológica ou oceanográfica (ex.: enchentes, secas e ondas de calor).
– Hazard tecnológico, originado de condições industriais ou tecnológicas, procedimentos perigosos, falhas na infraestrutura ou atividades humanas específicas (ex.: resíduos tóxicos, acidentes de transporte e incêndios).

Outra subdivisão proposta é a da própria UNISDR, fonte do conceito de hazard utilizado por nós neste site. [1] Similar à proposta anteriormente, as categorias da UNISDR também são divididas em hazard biológico, geológico, hidrometeorológico e tecnológico, mas excluída a categoria de hazard ambiental e incluídas as categorias de:

– Hazard natural, decorrente de processos ou fenômenos naturais (ex.: chuva).
– Hazard sócio-natural, relacionado a uma maior frequência ou impacto dos processos e fenômenos naturais em determinadas áreas, como resultado da interação de tais processos com a superexploração e degradação do solo e recursos naturais (ex.: a chuva é um hazard natural, mas a ocupação irregular do solo provoca alagamento, deslizamento de terra etc.).

Um dos principais desafios na gestão de desastres é o fato de que os EPDs ocorrem em diferentes escalas de intensidade, tempo e espaço. Isso significa que tais eventos estão irregularmente distribuídos e, portanto, o risco também está distribuído de maneira desigual em diferentes porções do mundo. Dessa forma, além de possuírem diferentes capacidades para gerir risco de desastres, países, regiões e comunidades estão inseridos em diferentes contextos e condições, de modo que estratégias de adaptação e resiliência devem ser consideradas caso a caso.

Outro desafio relacionado à gestão de desastres é que os EPDs podem acontecer em sequência (chamado efeito dominó ou efeito cascada): um evento funciona como gatilho para outro evento. Um dos exemplos mais conhecidos é a tragédia causada pelo tsunami e pelo grande terremoto de Tohoku (também chamado grande terremoto de Sendai), que desencadeou no desastre nuclear da usina de Fukushima Daiichi, em 2011. [4] Futuramente, discutiremos como esse desafio se relaciona ao debate de sociedade de risco.

Adicionalmente, as cidades também enfrentam o desafio de prever o momento e intensidade exatos de um EPD, então os gestores públicos precisam lidar com as incertezas da gestão de riscos de desastres. Contudo, considerando os cenários mais comuns e o histórico de EPDs de cada região, é possível definir medidas preventivas para acentuar os impactos de tais eventos. Alguns exemplos incluem:

– Planejamento urbano, para que os sistemas humanos estejam em harmonia com os sistemas ecológicos da região (rios, áreas verdes etc.).
– Planejamento do solo com inclusão social e política de moradia, de modo que os assentamentos urbanos sejam construídos em áreas menos vulneráveis a EPDs.
– Incentivo à construção de laços interpessoais e coesão social dentro das comunidades, para que a resposta aos EPDs seja mais eficiente e solidária.
– Definição de medidas de mitigação e adaptação para diminuir o risco climático.
– Desenvolvimento de estratégias de conscientização pública e comunicação de risco, visando uma comunicação mais transparente e informativa entre o poder público e a sociedade.
– Realização de pesquisas locais e regionais em EPDs, bem como coleta de dados quantitativos e qualitativos para elaboração de estratégias e políticas públicas sob medida para cada área.
– Criação de Sistemas de Alerta Antecipada ou Sistemas de Alerta Precoce (early warning systems – EWS), que incluem, mas não se limitam a, estratégias para detectar, monitorar e prever EPDs; analisar riscos do EPD em questão; disseminar avisos; e ativar preparações de emergência e planos de resposta.

Conforme foi mencionado no primeiro artigo desta série, a mera ocorrência do evento com potencial danoso não configura o desastre. Este posicionamento vem de uma tradição de pesquisa que supera a visão tradicional de hazards como processos originários de forças externas, para uma visão que entende os hazards como uma interação entre processos naturais e humanos. [5] O EPD sozinho não configura o risco, e é por isso que hesitamos em chamar os hazards de perigo ou ameaça (mas a discussão, como dissemos inicialmente, segue aberta).

Os próximos artigos, como prometido, irão discutir exposição e vulnerabilidade, os outros componentes que, ao lado do EPD, constituem o risco. Insistimos que tais bases conceituais são fundamentais para aprofundar o debate de cidades resilientes, já que precisamos compreender as forças e fraquezas do meio urbano e seus sistemas para melhor desenhar estratégias que o tornem mais sustentáveis.

[1] United Nations International Strategy for Disaster Reduction (2009). UNISDR Terminology on Disaster Risk Reduction. Conferir: https://www.preventionweb.net/files/7817_UNISDRTerminologyEnglish.pdf 

[2] CEPED (2009). Manual: gerenciamento de desastres. https://www.ceped.ufsc.br/wp-content/uploads/2014/09/Manual-de-Gerenciamento-de-Desastres.pdf

[3] Rachel Trajber, Débora Olivato e Victor Marchezine (2017). Conceitos e termos para gestão de riscos de desastres na educação. Conferir: http://educacao.cemaden.gov.br/medialibrary_publication_attachment?key=EDtGLgxTQiYlb8yFZUCUND1dSaw=

[4] https://www.preventionweb.net/disaster-risk/risk/hazard/

[5] Victor Marchezini (2018). As ciências sociais nos desastres: um campo de pesquisa em construção. Conferir: https://www.researchgate.net/publication/323075415_As_ciencias_sociais_nos_desastres_um_campo_de_pesquisa_em_construcao 

O conceito de risco: evento com potencial danoso, exposição e vulnerabilidade

Instituto Butantan, São Paulo – SP (acervo próprio)

Parte I: Risco

Às vezes nos referimos a risco quando discutimos a probabilidade de determinado evento acontecer ou não. Por exemplo, qual o risco de queda se eu correr num pátio molhado? Contudo, em matéria de resiliência ou desastre, risco aborda não apenas a probabilidade do dano ocorrer, mas qual o impacto decorrente de determinado evento. Ou seja, se eu cair no pátio molhado, vou derrubar e quebrar meu celular? Minhas roupas vão se molhar? Vou machucar as pernas?

Nesta disciplina, risco pode ser entendido como o potencial de perda de vida, lesão, destruição ou dano a propriedades que pode acontecer em certo sistema, sociedade ou comunidade, em determinado período de tempo. [1] Também chamado de risco de desastre, refere-se ao resultado da combinação e interação de três elementos: evento com potencial danoso (hazard), exposição e vulnerabilidade.

A Estratégia Internacional de Redução de Desastres da ONU (UNSIDR) define estes três elementos que compõem o risco da seguinte maneira [2]:

– Evento com potencial danoso: fenômeno, substância, atividade humana ou condição que pode causar perda de vida, lesão ou outros impactos à saúde, dano à propriedade, perda de subsistência ou serviços, disrupção social e econômica, ou dano ambiental.
– Exposição: presença de pessoas, propriedades, sistemas ou elementos em zonas de evento com potencial danoso e, portanto, sujeitas a potenciais perdas.
– Vulnerabilidade: características e circunstâncias de uma comunidade, sistema ou patrimônio que a/o torna mais suscetível aos efeitos danosos do evento.

Em resumo, risco é o resultado da ocorrência de um evento com potencial danoso, onde haja exposição, em área ou contexto de vulnerabilidade. Esses três componentes também são utilizados para avaliação de risco, tema que será abordado em artigos futuros.

Como resultado da dinâmica e complexa relação entre esses três componentes, diferentes países, comunidades e sistemas contam com diferentes níveis de exposição e vulnerabilidade aos eventos com potencial danoso. Isso significa que existe uma distribuição desigual do risco pelo planeta. Determinadas áreas podem estar expostas a frequentes eventos com potencial danoso, mas possuem estratégias, tecnologias e práticas de adaptação e resiliência, de modo que o risco se torna baixo. Por outro lado, certas regiões podem estar expostas a eventos menos frequentes, mas uma maior vulnerabilidade faz com que o risco se torne alto.

É importante compreender, então, que a mera ocorrência do evento com potencial danoso não configura o desastre. Isso significa que, para reduzir o risco, a gestão pública deve se preocupar não apenas com a prevenção e preparação para eventos com potencial danoso (não se deixando de lado o desafio que é prever com precisão o momento de ocorrência ou intensidade de tais eventos), mas também com a redução da exposição e vulnerabilidade. Quanto maior a exposição e a vulnerabilidade, mais severos os danos causados pelo evento.

Exposição e vulnerabilidade variam em tempo e espaço, dependendo de fatores econômicos, sociais, geográficos, demográficos, culturais, institucionais, governamentais e ambientais. Relevante ressaltar que sistemas mais vulneráveis e expostos, em geral, são aqueles associados a má gestão ambiental, mudanças demográficas, urbanização rápida ou mal planejada em áreas de perigo, governança falha ou escassez de meios de subsistência para as populações mais pobres. [3]

A redução do risco, portanto, está estreitamente ligada à capacidade do sistema resistir, absorver, acomodar e se recuperar de eventuais danos, de modo que o risco também se torna uma medida de resiliência urbana. [4] Um contexto de alto risco ameaça a manutenção dos serviços e atividades básicas de um sistema, de modo que cabe à gestão urbana incorporar estratégias para redução do risco nas cidades (que, como veremos futuramente, se localizam principalmente no elemento de vulnerabilidade). 

Um sistema capaz de gerir risco, preparando-se para impacto (inclusive surpresa), respondendo e se recuperando eficientemente, tem maior probabilidade de se tornar mais resiliente a choques e estresses. [5] Dada a relevância deste tópico, este é o primeiro artigo de uma série de quatro artigos. As próximas publicações pretendem a discutir com mais profundidade cada um dos componente do risco (evento com potencial danoso, exposição e vulnerabilidade), uma vez que se tornam importantes conceitos a serem endereçados pela gestão pública para construção de cidades resilientes.

[1] United Nations Office for Disaster Risk Reduction (UNDRR). Disaster risk. Conferir: https://www.undrr.org/terminology/disaster-risk 

[2] United Nations International Strategy for Disaster Reduction (2009). UNISDR Terminology on Disaster Risk Reduction. Conferir: https://www.preventionweb.net/files/7817_UNISDRTerminologyEnglish.pdf 

[3] Cardona, O.D., M.K. van Aalst, J. Birkmann, M. Fordham, G. McGregor, R. Perez, R.S. Pulwarty, E.L.F. Schipper, and B.T. Sinh (2012): Determinants of risk: exposure and vulnerability. Conferir: https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/2018/03/SREX-Chap2_FINAL-1.pdf 

[4] Prevention Web. Disaster Risk. Conferir: https://www.preventionweb.net/disaster-risk/risk/disaster-risk/ 

[5] Tom Mitchell and Katie Harris (2012). Resilience: A risk management approach. Conferir: https://www.odi.org/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-files/7552.pdf 

Resiliência urbana: prevenir, responder, remediar

Prefeitura de São Paulo – São Paulo, SP (acervo próprio)

O prezado leitor certamente já ouviu ou utilizou a palavra resiliência em diversos contextos ou campos de especialização. Casualmente, chamamos de “resilientes” as pessoas que apresentam facilidade de reagir a transformações causadas no seu ambiente, de se ajustar às adversidades da vida ou ainda de resistir à determinada situação que tenha escapado de sua zona de conforto ou conhecimento.

A etimologia da palavra resiliência encontra-se no latim, com a conjugação da partícula “re”, indicando retrocesso, e do verbo “salio”, que significa pular. Resiliência, assim, literalmente significaria o ato de saltar para trás.

A definição de resiliência possui uma longa história no campo da engenharia, geralmente relacionada à noção de equilíbrio ou estabilidade, isto é, à capacidade de um sistema de retornar ao estado anterior à disrupção. Revolucionando esse conceito, em 1973, a publicação do artigo Resilience and stability of ecological systems, de C.S. Holling, marca o início da teoria de resiliência moderna, no contexto da disciplina de ecologia. Holling discute resiliência como a capacidade de um sistema ecológico continuar funcionando e persistir, o que não necessariamente envolve permanecer o mesmo. [1]

Dessa forma, inspirada pelo conceito trazido pela ecologia, a resiliência urbana vai muito além da noção de resistência, flexibilidade ou retorno à condição de origem. O meio urbano resiliente não se limita a retornar ao estado imediatamente anterior a um evento transformador, mas procura também aprimorar seus sistemas e torná-los mais sustentáveis.

Conforme descrito por uma das principais referências globais para o tema, a Estratégia Internacional de Redução de Desastres da ONU (UNSIDR) descreve resiliência como a habilidade de um sistema, comunidade ou sociedade, expostos a um evento danoso, de resistir, absorver, acomodar, adaptar-se, transformar e se recuperar de maneira eficiente e rápida, incluindo a preservação e restauração de suas funções e estruturas básicas essenciais. [2] 

De maneira um pouco mais enxuta, mas igualmente relevante, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OECD) considera resiliência como a capacidade das cidades de absorverem, recuperarem-se e se prepararem para futuros choques. [3] Trata-se, portanto, de um conceito que traz, de maneira explícita que o anterior, a fundamentalidade do ato de prevenção.

A ONU HABITAT, por sua vez, refere-se à cidade resiliente como aquela que avalia, planeja e age para se preparar e responder a eventos danosos, esperados ou não, buscando a manutenção da continuidade dos sistemas para proteção da vida das pessoas, para assegurar ganhos promovidos pelo desenvolvimento e para acelerar transformações sustentáveis. [4] Interessante notar aqui dois pontos. Primeiro, as cidades resilientes devem se preparar para quaisquer eventos, sejam eles rotineiros ou não, o que traz uma grande incerteza ao gestor público; futuramente, discutiremos as diferenças entre risco, vulnerabilidade e exposição. Segundo, o objetivo principal da cidade resiliente não é manter as estruturas como um fim em si mesmo, mas garantir que a gestão urbana caminhe para direções cada vez mais sustentáveis, visando a proteção da dignidade humana.

Quando pensamos em uma estrutura complexa, formada por diversas redes e conexões, como é o caso dos meios urbanos, desenvolver resiliência requer um esforço de múltiplas dimensões, com o envolvimento de múltiplos atores. Embora passível de discussões mais profundas, especialmente em diferentes disciplinas, deixamos aqui nossa contribuição e entendimento:

Resiliência urbana é a capacidade dos meios urbanos de, através de medidas preventivas e de gestão urbana adequada, resistir, responder e se recuperar de um evento danoso, previsto ou não, de maneira rápida e eficiente, de modo que seus sistemas básicos possam continuar em funcionamento.

Nas próximas semanas, serão publicados artigos essencialmente conceituais, como é o caso do conceito e classificação de desastres; definição de risco, vulnerabilidade e exposição; e reflexão a respeito de sociedade de risco. Esses artigos servirão de base para discussões mais aprofundadas e complexas, de modo que não deixem de acompanhar nossas atualizações e confiram as referências utilizadas para esta publicação!

[1] Sara Meerow, Joshua Peter Newell e Melissa Stults (2016). Defining urban resilience: A review. Conferir: https://www.researchgate.net/publication/288932192_Defining_urban_resilience_A_review 

[2] United Nations International Strategy for Disaster Reduction (2009). UNISDR Terminology on Disaster Risk Reduction. Conferir: https://www.preventionweb.net/files/7817_UNISDRTerminologyEnglish.pdf 

[3] Organisation for Economic Co-operation and Development. Resilient Cities. https://www.oecd.org/regional/resilient-cities.htm#:~:text=Resilient%20cities%20are%20cities%20that,cities%20can%20increase%20their%20resilience.

[4] UN HABITAT. Resilience. Conferir: https://unhabitat.org/resilience

Calendário de eventos (Fev. 2021)

Public Expenditure for Climate Change Adaptation (CCA) and Disaster Risks Reduction (DRR): Consultations for methodological improvements03-04 de fevereiro de 2021https://www.undrr.org/event/public-expenditure-climate-change-adaptation-cca-and-disaster-risks-reduction-drr
SDSN Webinar Cidades Sustentáveis04 de fevereiro de 2021https://www.sympla.com.br/sdsn-webinar-cidades-sustentaveis__1115325
Gestão das Cidades: Desafios e Perspectivas para 2021 | FAAP SUMMIT05 de fevereiro de 2021https://www.linkedin.com/events/6759959237239070720/
San Fernando earthquake conference – 50 Years of lifeline engineering07-10 de fevereiro de 2021https://www.preventionweb.net/events/view/68592?id=68592
Climate adaptation and resilience vision: what will success look like?11 de fevereiro de 2021https://www.preventionweb.net/events/view/75755?id=75755
Latest news from space – who and what is looking down on us and how can satellite data be used for disaster management? – ask the experts!11 de fevereiro de 2021https://www.preventionweb.net/events/view/75494?id=75494
Global Animal Disaster Management Conference14-24 de fevereiro de 2021https://www.preventionweb.net/events/view/74769?id=74769
Learning From cities in crises. Metropolitan perspectives on fragility and resilience15 de fevereiro de 2021https://city2city.network/learning-cities-crises-metropolitan-perspectives-fragility-and-resilience
The State of Urban Climate Finance: A focus on financial flows towards urban adaptation and support for project preparation18 de fevereiro de 2021https://www.preventionweb.net/events/view/75709?id=75709
The State of Urban Climate Finance: A focus on financial flows towards urban adaptation and support for project preparation18 de fevereiro de 2021https://www.undrr.org/event/state-urban-climate-finance-focus-financial-flows-towards-urban-adaptation-and-support
Smart Cities International Symposium & Exhibition23-24 de fevereiro de 2021https://smartcities-symposium.com/

Apresentação do site

Parque do Ibirapuera – São Paulo, SP (acervo próprio)

Cidades resilientes são assim chamadas quando, da ocorrência de um evento com potencial danoso, são capazes de resistir, absorver, acomodar, responder e, finalmente, se adaptar e se recuperar dos danos causados.

O principal objetivo das cidades resilientes é, uma vez expostas ao perigo, coordenar suas estruturas para minimizar sua vulnerabilidade e melhorar sua capacidade de resposta aos impactos causados, para que o funcionamento de seus sistemas e serviços essenciais não sejam interrompidos ou possam ser recuperados de maneira rápida e eficiente.

O conceito de resiliência no meio urbano não se limita à capacidade de resposta em caso de desastres geofísicos, podendo também estar associado a desastres biológicos, climatológicos, hidrológicos e meteorológicos. Enfrentamos hoje uma série de desafios que arriscam a vida e saúde das populações urbanas, tais como a pandemia causada pelo novo coronavírus e eventos extremos intensificados pelas mudanças climáticas. É fundamental que os diversos setores da sociedade canalizem esforços para diminuir o impacto desses desastres, especialmente em áreas densamente povoadas e desigualmente ocupadas, como é o caso dos meios urbanos. 

Visando contribuir para o debate de cidades resilientes, a Estação Resiliência irá disponibilizar conteúdos sobre governança e políticas públicas para o desenvolvimento de meios urbanos mais sustentáveis. Serão publicados artigos, estudos de casos passados, exemplos de boas experiências, dicas culturais, eventos, entre outros conteúdos informativos sobre o tema.

Encorajamos os leitores a participar e interagir! Conheçam a plataforma, acompanhem e ajudem a compartilhar nossos conteúdos nas mídias sociais, e entrem em contato para dúvidas, críticas ou sugestões.