10 anos do desastres de Fukushima (Parte II)

Na primeira parte deste artigo, mencionamos algumas das consequências sistêmicas da tragédia de Fukushima para a sociedade japonesa e para a comunidade internacional. Nesta segunda parte, discutiremos essencialmente dois pontos: primeiro, críticas à desadequação de algumas das medidas tomadas após o desastre; e, segundo, boas práticas e lições recomendadas.

Apesar da longa experiência com eventos com potencial danoso e desastres, a dimensão do evento exigiu uma preparação que não havia sido realizada, de modo que tanto a Tokyo Electric Power (Tepco), operadora da usina nuclear Fukushima Daiichi, quanto o governo japonês foram amplamente criticados pelas respostas ao megadesastre.

Uma investigação conduzida pela Comissão Independente do Parlamento Japonês para Investigação do Acidente Nuclear de Fukushima (NAIIC) concluiu que o desastre de Fukushima foi causado por erro humano, já que a usina não cumpriu as normas de segurança ou se planejou para tal risco. [1] Segundo o relatório da NAIIC, a Tepco estava ciente desde 2006 que a usina poderia enfrentar um blackout no caso de alagamento, mas a companhia não se preparou nem elaborou um plano de resposta para tais situações. Quando o blackout aconteceu, a estação não estava de prontidão, nem possuía planejamento ou treinamento para lidar com o acidente. O governo japonês, por sua vez, foi criticado por não ter utilizado seu poder regulatório para forçar a Tepco a tomar medidas preventivas.

A Tepco também foi criticada quanto ao processo de compensação pelos danos causados pelo acidente. O primeiro formulário disponibilizado pela companhia era extremamente longo (o formulário tinha 60 páginas, além das 160 páginas explicando como preenchê-lo), além de exigir diversos documentos das vítimas, como certificados de residência, comprovantes de renda e recibos, um requisito bastante difícil de ser preenchido por refugiados. Após críticas do governo e do público, a Tepco revisou o formulário diversas vezes para simplificar o procedimento. [2] Ainda assim, a Suprema Corte de Sendai, uma das 8 cortes superiores do Japão, determinou em 2020 que o governo japonês e a Tepco pagassem uma indenização no valor de 1 bilhão de ienes, dobrando o valor inicialmente pago em 2017. [3, 4]

O processo de evacuação também foi bastante problemático. A evacuação no contexto dos desastres é um processo bastante difícil, pois, além das lesões diretamente causadas pelo evento danoso, é um enorme fator de estresse psicológico, depressão e ansiedade. Outra dificuldade é a disrupção das infraestruturas de transporte, fornecimento de água, redes de comunicação, entre outros serviços essenciais para evacuação. No caso de Fukushima, as zonas de evacuação foram progressivamente expandidas para 3, 10 e 20 km, de modo que mais de 20% dos refugiados tiveram de ser realocados mais de 6 vezes. Muitos trajetos de alocação foram longos demais, com uma defasagem de médicos, água e alimentos, de modo que diversos idosos morreram no processo de evacuação. [5]

Apesar destas e outras críticas, é importante que os fatos sejam revisitados, para que críticas sejam convertidas em aprendizados e boas práticas sejam compartilhadas, evitando tragédias similares. Em 2014, o Banco Mundial publicou uma leitura essencial a respeito do megadesastre de Fukushima e lições desprendidas desta experiência (a publicação Learning from Megadisasters: A Decade of Lessons from the Great East Japan Earthquake está disponível na Biblioteca Digital da Estação Resiliência). Em 2021, Takemoto, Shibuya e Sakoda, 10 anos após o desastre, revisaram esta publicação e apresentaram, de maneira concisa e sistemática, 4 lições de Fukushima. [6]

– A preparação para desastres complexos deve ser holística e intersetorial;
– Os investimentos devem buscar prevenção e preparação;
– Desastres são também uma oportunidade para aprender com os erros e adaptar, então devemos institucionalizar a cultura de contínuo aperfeiçoamento da resiliência;
– Uma gestão de desastres efetiva deve ser compartilhada com diferentes agentes, incluindo os governos regionais e locais, comunidades, organizações sem fins lucrativos e setor privado.

Para abraçar essas lições, a publicação recomenda que sejam pensadas ao menos três grupos de estratégias para gestão de desastres: planejamento para construção de infraestruturas mais resilientes; identificação de risco, redução do risco e preparação; e elaboração de políticas de financiamento e seguridade para desastres. 

É importante ressaltar que o impacto de um megadesastre ocorre tanto diretamente, sobre as estruturas físicas, quanto indiretamente, causando a interrupção de serviços essenciais, como transporte, comunicação, estruturas sanitárias, educação e cuidado médico. Assim, o planejamento para construção de infraestruturas mais resilientes se refere não só à criação de edifícios mais resistentes, mas também à definição de planos e instrumentos para garantir a continuidade de serviços. Boas práticas adotadas pelo governo japonês nesse quesito incluem:

– Desde o desastre de Fukushima, construção de mais 30.000 novas unidades de habitação e recuperação quase completa da infraestrutura danificada (trilhos de trem, estradas e seawalls).
– Estabelecimento de programas para fornecimento emergencial de água.
– Utilização de tecnologias para habitações e canos mais resilientes a abalos sísmicos.
– Planejamento para recuperação das vias de transporte, conforme determinado pela legislação (Disaster Countermeasures Basic Act), com foco na reabertura de estradas (essencial para agilidade no processo de resposta emergencial, pois facilita a evacuação e ajuda a dispersar o alagamento).
– Aproveitamento do duplo papel das escolas, cujas construções também são adaptadas e resilientes a abalos sísmicos, funcionando como estruturas para educação da comunidade e como centros de evacuação.
– Restauração de patrimônios culturais, realocando itens em situação de risco e restaurando construções danificadas, em consideração à importância da cultura para a identidade, bem estar e coesão das comunidades. Curiosidade: no Japão, patrimônios culturais historicamente contribuem para marcar o limite de extensão de tsunamis.

O segundo grupo de estratégias se refere à identificação de risco, redução do risco e preparação, atividades que requerem uma grande coleta e compartilhamento de informações em todos os momentos da gestão de desastres. Algumas das medidas utilizadas pelo Japão são: 

– Tecnologias de informação e comunicação (information and communication technology – ICT), instrumentos essenciais para identificação de risco e tomada de decisões baseadas em evidência.
– Comunicação de risco, fundamental para promover a conscientização, treinamento, engajamento e empoderamento de comunidades e agentes.
– Sistemas de alerta antecipados, para orientar e agilizar o processo de evacuação, se necessário.

Por fim, a elaboração de políticas para financiamento e seguridade para desastres são estratégias essenciais num contexto de megadesastres, em que o impacto afeta a área do evento bem como uma cadeia mais larga de fornecimento, interferindo na própria economia nacional. No caso de Fukushima, 90% das falências ligadas ao desastre ocorreram por conta dos impactos indiretos, como disrupções na cadeia de fornecimento. Tais políticas são mecanismos que devem ser definidos antes que um desastre ocorra, pois determina os passivos contingentes e critérios para alocação dessas reservas, para que serviços e infraestruturas vitais ou em situação de maior vulnerabilidade recebam medidas de proteção fiscal (planos para continuidade de negócios ou BCPs, empréstimos a juros baixos, subsídios etc.). O objetivo é evitar ou minimizar a disrupção dos sistemas, garantir a continuidade das atividades e recuperar do desastre mais rapidamente. Para garantir essa recuperação eficiente, o governo japonês se utiliza de parcerias público-privadas, tais como:

– Acordos entre o governo e o setor privado para que as companhias locais auxiliem na limpeza das rodovias e reparação dos principais danos. No caso de Fukushima o acesso a serviços de emergência e recuperação de operações se deu em uma semana após o terremoto.
– Fornecimento de energia elétrica reserva pelas companhias do parque industrial de Miyagi, que já possuem sistemas para economia energética e armazenamento de energia durante cortes ou escassez de energia.

Sempre reforçamos a importância de um planejamento amplo, intersetorial e multidisciplinar na gestão de desastres. Além da elaboração de estratégias durante e após os desastres, é importante refletir sobre ações que possam melhorar a prevenção e resiliência dos sistemas. O gatilho de um desastre como o de Fukushima pode ter sido os abalos sísmicos, mas a configuração do risco exigiu a combinação dos seus três elementos: evento com potencial danoso, exposição e vulnerabilidade. O desenvolvimento de sociedade resilientes é um processo complexo, dinâmico e, sobretudo, criativo, pois requer não apenas constante ajuste e evolução, mas também uma percepção do que pode acontecer, mesmo que não haja precedentes. Para isso, é necessário o envolvimento e empoderamento de diversos atores, para que, através da conexão de diversas habilidades e ideias, nossa visão de governança e gestão pública seja expandida.

[1] World Nuclear (2021). Fukushima Daiichi Accident. Conferir: https://www.world-nuclear.org/information-library/safety-and-security/safety-of-plants/fukushima-daiichi-accident.aspx 

[2] OECD (2012). Japan’s compensation system for nuclear damage. https://www.oecd-nea.org/upload/docs/application/pdf/2019-12/7089-fukushima-compensation-system-pp.pdf 

[3] ABC News (2020). Japan court orders gov’t, TEPCO to pay in Fukushima disaster. Conferir: https://abcnews.go.com/amp/International/wireStory/japan-court-orders-govt-tepco-pay-fukushima-disaster-73341400 

[4] The NY Times (2020). Japanese Government Is Ordered to Pay Damages Over Fukushima Disaster. Conferir: https://www.nytimes.com/2020/09/30/world/asia/japan-fukushima-tokyo-electric.html 

[5] A.Hasegawa, T.Ohira, M.Maeda, S.Yasumura, K.Tanigawa (2016). Emergency Responses and Health Consequences after the Fukushima Accident; Evacuation and Relocation. Conferir: https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0936655516000054 [6] Shoko Takemoto, Naho Shibuya, and Keiko Sakoda (2021). Learning from Megadisasters: A Decade of Lessons from the Great East Japan Earthquake. Conferir: https://reliefweb.int/report/world/learning-megadisasters-decade-lessons-great-east-japan-earthquake